欧盟漫游政策动向以及影响分析

发布时间：2020-02-11 03:23:51 阅读：次来源：坩埚厂家

GSM协会首席监管官小组CROG成员金耀星

管制原则：“漫游Ⅲ”条例

以2007年欧洲共同体移动漫游条例为基础，2012年6月13日，欧洲议会与理事会通过了长达26页的新版欧盟漫游条例《欧盟公共移动通信网络漫游条例》，即所谓的“漫游Ⅲ”条例。该条例于2012年7月1日开始生效，有效期至2022年。该条例直接在欧盟范围内发生法律效力，而无须转化为国内法，即不是指导性条例。

该条例的主要特点是：继续采用价格上限管制，进一步延伸了下降通道，其中，将数据漫游价格上限管制政策，从批发价格上限进一步延伸到了零售价格上限;该条例引入了结构化的改革措施，即强制开放漫游批发以及将漫游服务分离;针对天价漫游账单等威胁，扩大了透明和防护措施的实施范围。

——漫游价格上限管制

漫游价格上限管制的主要内容是：延续从2007年以来的下降通道，即所有价格上限均逐年下降(参见表1)。

这些价格上限(并呈下降趋势)的管制措施具有一定的过渡性，待结构性改革措施实施并发生效力后即不再进一步下降这些上限，即零售价格上限管制2014年7月1日至2017年6月30日保持不变，零售价格上限管制2014年7月1日至2022年6月30日保持不变。任何欧盟的运营商必须公布一份以欧元计价的漫游零售资费表。

——强制开放漫游批发

在结构化改革中，强制开放漫游批发的主要内容是：移动网络运营商应满足所有合理的漫游批发业务申请，该类申请提交一个月之内，即应提供合同草案，三个月内提供漫游批发业务;欧盟监管机构(BEREC)将出版相关指南，对准许与拒绝漫游申请、运营商应向漫游需求者提供的标准信息、最低限度的漫游业务集、非歧视义务、运营商参考报盘(the Reference Offer)(含SLA标准)等内容作出规定。

——漫游服务分离

漫游服务分离(也称decoupling)的主要内容是：移动网络运营商应能向用户单独提供漫游服务，即用户有独立选择漫游服务商的权利;漫游服务分离的方案有两种，即“单一国际移动用户识别码”(Single IMSI)方式以及“本地越狱基本版”(Basic Version of the LBO)(LBO即Local breakout)方式。此前被提及的双卡(另一卡用于漫游)(Dual IMSI)方案被否定了。原本昂贵的数据漫游业务或通过第三方漫游服务提供商(Alternative Roaming Provider, ARP)(Single IMSI方式)，或通过访问运营商(Visited MNO)(Basic version of LBO方式)进行。

“漫游Ⅲ”条例引入上述两种漫游分离方式的本质意义在于，用市场竞争机制代替行政管制方式，以达到降低漫游价格的目的。

但这两种方案均有一定的复杂性，均需要建设投资和周期，至少需要到2014年才能开通。欧盟委员会已要求BEREC 2013年第二季度以前提供进一步的细则，并建立产业论坛(Industry Forum)，以利于相关利益方(包括运营商、虚拟运营商、ETSI、3GPP等)协商合作。

——透明与防护措施

在现有透明与防护措施的基础上，新增的措施主要有：漫游服务提供商应向所有用户明示漫游资费;免费提供语音与短信方式的咨询特服号(Free-of-charge number);当用户进入一个成员国时，应发送基本的、个性化的、关于漫游资费的短信或电子邮件或电脑弹出窗口;当数据漫游费达每月50欧元(不含增值税)或等量数据流量时，应有切断机制(Cut-off facility)，并在该量达到80%和100%时进行提醒;上述措施适用于欧洲用户漫游到欧洲以外的地区。

表1：欧盟漫游价格上限管制(单位：欧元)

政策目标：形成单一市场发展规模经济

随着智能终端及其产生的移动数据流量的猛增(2012年～2016年移动数据流量年复合增长率达78%)、4G网络的发展(最高下行流量可达几百M甚至1G)、应用的急剧丰富，移动通信与人们的日常生活日益息息相关。2010年～2011年，欧洲用户的数据漫游量大约每年递增120%。高额的数据漫游费构成了欧洲发展的社会经济成本，是欧洲单一市场(Single Market)形成以及规模经济发展的阻碍。欧洲将可能因此失去与美国、中国甚至印度竞争的实力。为此，欧盟做了多年的努力，并付出了不小的代价。

2007年欧盟即引入了统一的零售、批发漫游价格管制措施，却产生了意外的后果：漫游价格下调管控措施是建立在漫游业务需求增加的基础上的，而事实上，该需求并没有增加。欧盟零售漫游收入，从2006年到2010年，每年递减7%(语音漫游收入每年递减高达13%)。而同期欧洲移动业务市场的增量却是2%。即使在这样的条件下，欧盟仍然出台新的旨在进一步降低资费的漫游政策，可见其推动市场一体化的决心。

从“漫游III”条例本身来看，欧盟是想最终通过竞争而非无限期的价格管制来达到长期降低漫游资费的目的。这种方式兼顾了用户的短期与长期利益。应该说，其出发点是可取的。

产业立场：可以降价，但要保护长期投资

针对欧盟的政策，欧洲运营商的总体立场是：不反对欧盟“漫游Ⅲ”条例，但更重要的是要鼓励运营商的长期投资。

与美国相比，欧洲在无线方面的投资(Wireless capex)迅速减少。2007年，欧美在该方面的投资相差不大，但到了2012年，美国的投资就超过欧洲的50%，估计今年差距将继续拉大(参见图1)。

到2013年第一季度，美国、韩国、日本、欧洲LTE用户数之比分别为51%、22%、16%、3%。

造成这一现象的主要原因在于，欧洲电信市场过于分裂和零散。欧盟共27个国家，其任何运营商覆盖的国家(可类比中国的省)都不多，法国电信才覆盖6~7个国家，最大的移动运营商沃达丰也才覆盖了12～13个国家，不到国家总数的50%。

欧洲监管机构与产业界的主要矛盾在于：监管机构希望开放市场、鼓励竞争。而产业界关注的是：希望有统一的频谱政策，监管机构能从关注短期的降价到关注企业长期的投资和创新，并在欧洲市场一体化的过程中鼓励并购。欧盟范围的电信企业并购，本身就存在着电信市场认可而资本市场不认可的特殊困难。例如，法国电信与北欧运营商TeliaSonera的兼并就因资本市场的反对而以失败告终。更何况有些欧盟国家并不想放弃对电信市场的控制权，也就是说，统一电信市场的话题不仅具有经济性，还具有一定的政治性。

针对5月30日克罗丝女士的讲话，运营商的立场是：欧盟新的法案应有助于欧洲电信市场的一体化;鉴于欧洲运营商与各国监管机构正在执行技术上比较复杂的“漫游Ⅲ”条例(其投资大约需要几亿欧元)，应保持政策的稳定和透明，因为法律与监管政策的稳定是投资成功的前提;欧盟委员会应澄清关于漫游政策的意图，强化其对提供稳定监管环境的承诺，以鼓励产业的投资与创新，实现欧洲“数字议程”的目标。

图1：2007年～2013年欧美无线投资对比

借鉴与思考：对我国漫游费政策的启示

用欧洲的漫游资费政策类比中国国内的漫游资费，笔者认为需要提示的是：

(一) 任何业务都是需要成本覆盖的，漫游也不例外。尽管漫游可能不是流量敏感的成本，但是漫游的成本总是存在的，即使运营商网络与IT支撑系统的一体化、集中化建设达到更高水平也是如此。因为大部分用户均“居有定所”，不能设想其在本地活动的时间少于漫游活动的时间。漫游成本可以与营销成本、系统管理成本等因素进行综合考虑，但理论上不存在取消的可能。如果监管部门通过行政命令直接取消漫游费，应属于对电信市场的过多干涉。

(二) 在中国电信市场，由于竞争的存在，国内漫游资费一直是不断下降的。我国运营商从3G时代开始大规模推广的“长-市-漫”合一套餐，实际上相当于是大幅度降低了漫游资费。在国际漫游费不断下降的同时，国内等效漫游费也在大幅度下降，有些运营商的国内漫游费从2010年到2012年就已相当于降低了50%以上。也就是说，随着市场的发展，漫游费的形式正在被套餐等形式吸收。

总之，在考虑任何国外的政策国内是否需要参照执行时，除了应研究行业本身发展的规律外，还应该考虑到本国历史发展阶段所决定的国情，而不应该盲目照搬。